המאמר מתייחס למושגים פופולאריים בחקר המדיניות הציבורית כיום 

מושגים במדיניות ציבורית ופוליטיקה

        בבואנו לבחון המדיניות הציבורית ואופן קבלת ההחלטות במדינה עולים המושגים הבאים:

• רגולציה (בעברית: אסדרה) היא שם כולל להסדרה של פעילויות שונות במדינה באמצעות חוקים ורשויות. מקור המונח לטיני (Regulation), ומשמעותו המילולית (והמקורית) היא "להפוך לרגיל, להסדיר, לקיים בשגרה", אך ברבות השנים נוספו לו משמעויות שונות ואף מנוגדות כגון פיקוח, ויסות והטלת איסורים, וכך הוא מתפרש בימינו. הרגולציה כוללת מספר רמות של פעילות:

• במישור החקיקתי על ידי הרשות המחוקקת (בישראל - הכנסת) שהיא האחראית לאישור החוקים ולהסמכת הרשות המבצעת להתקין תקנות מכוח חוקים אלו.
• במישור הביצועי :

על ידי משרדי הממשלה.

על ידי רשויות שונות (לדוגמה בישראל: הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, רשות החברות הממשלתיות ועוד) הפועלות מכוח סמכות שהוענקה להן על ידי הרשות המחוקקת, הכוללות גם מנגנוני פיקוח ובקרה (רשויות פיקוח).

מטרתה של הרגולציה בכללותה היא הסדרה של מערך החיים הכולל במדינה הכולל את התנהגות הפרט, התנהגות הפירמות וחיי המסחר ומידת המעורבות של רשויות המדינה בפעולותיהם של אלו תוך נסיון להגן על כל אחד מהגופים מפני כוחו של האחר (לדוגמה, מונופול של פירמה או סרבנות תשלום של הפרט).

• היועץ המשפטי לממשלה הוא העומד בראש המערכת המשפטית של הרשות המבצעת ושל השירות המשפטי הציבורי, ובתוקף תפקידו זה אחראי להגנה על שלטון החוק במדינת ישראל מפני פגיעה אפשרית מצד רשויות השלטון. זהו אחד התפקידים החשובים ורבי ההשפעה בדמוקרטיה הישראלית, ומוסד מרכזי במסגרת שיטת המשפט הישראלית. חרף חשיבותו, אין חוק המסדיר את מעמדו ותפקידיו, והם נגזרים מחוקים שונים. היועץ המשפטי לממשלה בהווה הוא יהודה וינשטיין.
• תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה ליועץ המשפטי לממשלה תפקידים רבים, ובהם:
• מייעץ לממשלה בעניינים משפטיים.
• מייצג את רשויות המדינה בבתי המשפט.
• מייעץ בהכנת תזכירי חוק של הממשלה בכלל ושר המשפטים בפרט.
• מייצג את הממשלה בתביעות בבג"ץ, מייצג את המדינה בתביעות אזרחיות, מנהליות ושל ייחסי עבודה.
• ראש התביעה הכללית מטעם המדינה (פרקליטות המדינה)
• בסמכותו להחליט אם לפתוח בחקירה פלילית נגד ראש ממשלה מכהן, וכנגד ראש ממשלה לשעבר, על עבירות שביצע במהלך כהונתו.
• בסמכותו להחליט אם לפתוח בחקירה פלילית נגד שופטים.

מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה התחזק עם השנים, ובפרט לאחר שמנחם בגין נבחר כראש ממשלה, אז החל היועץ להשתתף דרך קבע בישיבות הממשלה

• עקרון חוקיות המנהל הוא עקרון מן המשפט המינהלי והמשפט הציבורי. משמעותו היא שהרשות מוסמכת לפעול רק מכוח הסמכה מפורשת בחוק או מכוחו, וכל מה שאינו מותר לה על פי הדין - אסור לה. פעולה של הרשות השלטונית ללא הסמכה מפורשת בחוק היא חריגה מסמכות: קרי פעולה לא חוקית. כל רשות חייבת להציג כי פעלה כדין על פי הסמכות שהוקנתה לה.
• המשפט הציבורי הוא ענף משפטי שתכליתו הסדרת היחסים בין יחידים (אזרחים , חברות) לבין המדינה. בענף זה כלולים המשפט החוקתי , המשפט המינהלי והמשפט הפלילי. זאת בניגוד למשפט הפרטי שהוא תחום של המשפט שתכליתו הסדרת מערכות היחסים בין יחידים או קבוצות ללא כל התערבות של המדינה.
• המשפט המנהלי הוא תחום במשפטים המסדיר את פעולותיהן של רשויות המנהל הציבורי השונות - שירות המדינה, רשויות מקומיות וכדומה. תחום משפט זה מחולק למספר קטגוריות:
• מבנה המינהל
• סמכויות המינהל
• דרך הפעלת הסמכויות (ההליך המנהלי)
• שיקול הדעת המנהלי
• הפיקוח על הרשות המנהלית
• הרשות המנהלית בתחום המשפט הפרטי.

התפיסה המדריכה את המשפט המנהלי היא תפיסת גופי המנהל כנאמני הציבור - ולכן מוטלות עליהם חובות מוגברות באשר ליחסן לאזרחים, שאינן מוטלות באופן רגיל על גופים פרטיים.

• בתי המשפט לעניינים מינהליים הוקמו בישראל מכוח חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, במטרה להסמיך את בית המשפט המחוזי (בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים) לדון בעניינים מנהליים אשר נדונו בעבר בבג"ץ. מכאן אף המקור לכינויו של בית משפט זה "בג"ץ קטן".

• חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו הוא חוק יסוד שנועד להגן על זכויות האדם העיקריות במדינת ישראל. כפי שכותרתו מבהירה, החוק קובע את כבוד האדם ואת חירותו כערכי היסוד מהן נגזרות זכויות האדם המוגנות בחוק היסוד, שהתקבל כ"מגילת זכויות האדם" של המשפט הישראלי. אין בחוק היסוד סעיפים משוריינים, והכנסת יכולה לשנותו ברוב רגיל.
• חוק יסוד: חופש העיסוק הוא חוק יסוד שנועד להגן על חופש העיסוק, כלומר על זכותו של אדם לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד. לחוק זה ולחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו העניקה הכנסת מעמד על-חוקי, שעל-פיו ניתנה לבתי המשפט הסמכות להכריז על בטלותו של חוק העומד בסתירה לחוקי יסוד אלה.
• רשם המפלגות היא יחידה ארגונית במסגרת רשות התאגידים העוסקת ברישום מפלגות ובפיקוח עליהן בהתאם לאמור בחוק המפלגות, התשנ"ב-1992 . משנת 1992 ועד שנת 2006 פעל רשם המפלגות כמחלקה במשרד המשפטים. בשנת 2006, עם הקמת רשות התאגידים, הפך ליחידה ברשות. רשם המפלגות הוא האחראי על המפלגות בישראל: הוא מעורב בכל הליכיהן, מהקמתן, התנהלותן השוטפת וכלה בפירוקן. בקשה לרישום מפלגה חדשה מוגשת על ידי מייסדיה לרשם המפלגות, ועל זה להפיץ העתקים לחברי ועדת הבחירות המרכזית, לבאי כוח הסיעות בכנסת ולבאי כוח רשימות המועמדים בבחירות לכנסת, אם הוגשו רשימות כאלה. לאחר אישור בקשה לרישום מפלגה, הרשם רושם את המפלגה בפנקס המפלגות ונותן לה תעודת רישום. עליו להודיע על כך ליושב ראש הכנסת וליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, ולפרסם על כך הודעה ברשומות ובעיתונים יומיים.
• שימוע הוא הליך שבו ניתנת הזדמנות לאדם, לפני קבלת החלטה משמעותית בעניינו, להשמיע את טענותיו בעניין זה בפני הגורם המחליט, כדי שישנה את ההחלטה המתגבשת. נושאים עיקריים לשימוע בישראל:
• החלטה שמגבש גורם מטעם התביעה בדבר הגשת כתב אישום.
• החלטה של רשות מנהלית בעניינו של אדם.
• החלטה שמגבש מעביד בדבר פיטורים של עובד או בדבר שינוי מהותי באופי עבודתו של עובד.
• חברה בע"מ - היא גוף (אדם, או מספר בני אדם) הפועל במסגרת החברה, שפעולתו נחשבת כפעולת החברה. בישראל מגדיר סעיף 46 לחוק החברות, תשנ"ט - 1999 את האורגן כ"האסיפה הכללית, הדירקטוריון, המנהל הכללי וכל מי שעל פי דין, או מכוח התקנון רואים את פעולתו בעניין פלוני כפעולת החברה לאותו עניין".
• מבקר המדינה הוא המוסד המרכזי בישראל לביקורת המדינה. מבקר המדינה עורך ביקורת חיצונית על מגוון פעולותיהם של מינהל המדינה וגופים ציבוריים שונים, כדי להבטיח פיקוח על כספי ציבור ונשיאה באחריות (Accountability). תפקידו וסמכויותיו של מבקר המדינה נקבעו בחוק יסוד: מבקר המדינה.
• רפורמה היא תהליך שינוי שיטתי והדרגתי של סדר חברתי (בעיקר דתי, פוליטי-מנהלי וכלכלי) ישן. נהוג להבחין בין רפורמה למהפכה: מהפכה משמעותה שינוי יסודי, מיידי ורדיקלי, ואילו הרפורמה מביאה לשינוי איטי יותר והדרגתי. רפורמה יכולה לבוא בעקבות חילופי שלטון במהפכה. מקורה של המילה "רפורמה" במילה האנגלית reform, שמשמעותה תצורה או עיצוב מחדש (שינוי צורה) של דבר מה (re-formation).
• תקציב המדינה קובע את הסכומים שיוקצבו למשרדי הממשלה לשנת פעילות, בכל אחד מסעיפי ההוצאה של כל משרד. תקציב המדינה הוא הביטוי המובהק ביותר של מדיניות הממשלה, משום שהוא קובע את הסכומים שיוקצבו לכל אחת ממטרותיה של הממשלה. מקור עיקרי למימון תקציב המדינה הוא הכנסות המדינה ממסים, ולעתים מוטל מלווה חובה למימון הוצאות חריגות.
• תאגיד הוא התאגדות של אדם אחד או יותר לכלל ישות משפטית בעלת מטרות, הפועלת בנפרד מבחינה משפטית מבעליה, מעובדיה או חבריה (תופעה המכונה "תכונת האישיות המשפטית הנפרדת"). ככזה התאגיד כשר לבצע פעולות משפטיות ולשאת בהתחייבויות משפטיות, כאילו היה אדם. התאגיד כפוף לחוקים ולתקנות המיוחדים לסוג התאגידים אליו הוא משתייך. מכלול הדינים העוסקים בתאגידים קרוי דיני תאגידים.
• ועדת איתור היא ועדה ציבורית שתפקידה לאתר מועמדים לתפקיד בכיר. בשירות הציבורי משמש ועדת האיתור כפשרה בין שימוש במכרז לבין מינוי חופשי על ידי הממנה, תוך ביקורת של ועדת מינויים, שכל תפקידה לוודא שהמינוי היה תקין.
• רשות מחוקקת היא הרשות האחראית על חקיקת החוקים, ולעתים מהווה רשות מבקרת של הרשות המבצעת.

שאלות העולות בעניין זה:

מה ההבדל המרכזי שבין אדם הפרטי ולבין גוף המנהל?

ת: אחד ההבדלים המרכזיים שבין האדם הפרטי לבין גוף המנהל הוא הדרישה לקיומו של עקרון החוקיות. בניגוד לבני אדם, אשר ביחס להם העקרון הוא כי "כל שלא אסור - מותר", הרי שביחס לגופי המנהל, העקרון הפוך - כלומר "כל שלא מותר במפורש בחוק - אסור". לכן, כל פעולה מנהלית דורשת ראשית לכל סמכות מפורשת בחוק לעשייתה.

מה הוא הגוף המפקח על מבקר המדינה והיועמ"ש?

ת: על שניהם לא קיים פיקוח ממשי. אומנם קיימות הוועדות בכנסת :הוועדה לביקורת המדינה העובדת עם המבקר אך אינה מבקרת אותו.

גם לגבי היועמ"ש קיימת הוועדה :חוק חוקה ומשפט-אך זו נמנעת מלבקר אותו.

מה היא הבעייתיות הביקורת של מבקר המדינה?

ת: ביקורת לא  אופרטיבית. לא קיים פיקוח על יישום המסקנות. הרבה פעמים מבקר המדינה מגיש המלצות אך אלו אינן אופרטיביות ברובן.

מה תפקידו של מבקר המדינה?

ת: בישראל, מבקר המדינה מבקר את משק הכספים של מדינת ישראל, את חוקיות אופן השימוש במשק הכספים, ההכנסות וההוצאות ואופן החזקת הרכוש הציבורי. כמו כן, המבקר בוחן את מידת החיסכון והיעילות שבה נוהגת הרשות המבצעת ואת טוהר המידות של אנשיה, אם לא מעלו בתפקידם או נטלו לכיסם מן הרכוש הציבורי המופקד בידם, ניהולם התקין של גופים אלו וכל עניין אחר שהמבקר רואה לנכון לבדוק ולבחון – הרשות נתונה בידו. מתוקף תפקידו, החל מ-1971, משמש המבקר גם כאומבודסמן – נציב תלונות הציבור, נציב פניות הציבור.

יש באפשרותו להמליץ על העמדה לדין למרות הדעה הרווחת כי "למבקר אין שיניים", אולי בעיקר כי המלצותיו לא תמיד ברי ביצוע.

בעוד יש הגורסים כי ראוי שמבקר המדינה יתמקד בביקורת מערכתית ואין זה ראוי שיעסוק במקרים ובאנשים פרטיים, אולם אין בחוק איסור על המבקר לערוך בדיקה פרטנית או לאזכר שמות של גורמים מעורבים ויש הגורסים שכך ראוי‏.